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 2023 : Denis Kadima Kazadi, le Président de la CENI, devant plusieurs défis…

*A  14 mois des prochaines échéances électorales, le calendrier électoral se fait toujours attendre. Entre-temps, la méfiance envers les animateurs de la Commission électorale nationale indépendante (Céni) demeure. Et les renouvellements controversés des membres de la Cour constitutionnelle, dernier verrou du processus électoral, renforcent davantage le déficit de confiance. Les défis de transparence et de crédibilité pourront-ils être relevés,  lors de ces premières élections sous Félix Tshisekedi ? ‘’Au gouvernement de la République, nous recommandons : d’assurer au bénéfice de la Céni un décaissement accéléré et régulier des fonds suivant le plan conjointement arrêté ; de faire cesser les différentes restrictions qui pèsent sur les libertés fondamentales et les harcèlements contre les acteurs de l’opposition ; de définir un plan de sécurisation du processus électoral en vue de mitiger les risques de violence susceptibles de perturber la bonne tenue des élections, surtout dans les zones en proie à l’insécurité notamment,  dans l’Est du pays et au Maï-Ndombe.  Quant au Parlement, nous recommandons : d’accorder à la Céni des crédits adéquats aux opérations électorales dans le budget 2023 ;  d’accorder le bénéfice de l’urgence à la loi portant répartition des sièges au cours de ses prochaines sessions ; d’assurer un contrôle régulier sur l’utilisation des fonds alloués à la Céni.  Les organisations de la société civile, les structures des confessions religieuses comprises, devraient commencer la surveillance de toutes les activités électorales en cours.  Encore faut-il que la Céni leur accorde l’accès à l’information et qu’elles aient les moyens conséquents’’, insistent, dans leur tout récent rapport, le Groupe d'étude sur le Congo (GEC) et Ebuteli, son partenaire de recherche en RDC, en guise d’alerte générale. 

Contexte 

Dans ce deuxième rapport de la série Mukalenga wa Bantu, intitulé :  Les élections à l’ère de Tshisekedi : un mauvais départ ?, le Groupe d'étude sur le Congo (GEC) et Ebuteli, son partenaire de recherche en RDC, font, en effet,  l’état des lieux des préparatifs de scrutins prévus d'ici fin 2023. 

Cette étude revient sur les leçons qu’auraient pu être tirées du processus électoral de 2018 et souligne l’opportunité ratée d’engager des réformes électorales audacieuses pour les élections à venir. De fait, aujourd’hui encore, comme pour les cycles électoraux passés, la mainmise politique persiste sur les institutions impliquées dans la gestion du processus électoral, notamment sur la Céni et la Cour constitutionnelle. 

«Le déficit de confiance envers la Céni et la Cour constitutionnelle, les cadres de concertation exclusifs, le flou autour des circonscriptions électorales, les options techniques dérogatoires aux lois en vigueur et, surtout, le manque de transparence dans la conduite de certaines opérations importantes, comme celle de la cartographie des centres d’inscriptions, augurent des violentes protestations des acteurs socio-politiques. La Céni devrait garder à l’esprit que l’enjeu de ce processus électoral réside dans sa transparence et son intégrité », alerte Ithiel Batumike, chercheur principal au pilier politique à Ebuteli. 

D’autant que l’actuel processus électoral semble avoir pris du retard à l’allumage. 

Le spectre du « glissement » du calendrier électoral pèse sur l’obligation de tenir les scrutins dans les délais constitutionnels. Le pays se retrouve de nouveau entre le risque d’organiser des élections bâclées aux éventuels résultats contestés et celui d’un dialogue politique et ses arrangements autour du partage des responsabilités au sein des institutions. 

Pour tenter de sauver ce processus électoral mal parti, ce rapport-diagnostic préconise que la quête de la confiance dans le processus électoral redevienne la priorité des parties prenantes, la Céni y compris.

Résumé En République démocratique du Congo, le processus électoral en cours a pris un mauvais départ. Malgré les nombreuses critiques des élections précédentes, organisées fin 2018, le nouveau cycle des scrutins dans le pays a été enclenché avec une Commission électorale nationale indépendante (Céni) dont des animateurs étaient hors-mandat depuis juin 2019.

C’est,  en effet,  l’équipe de Corneille Nangaa qui a continué de diriger la centrale électorale, en attendant le renouvellement des membres de la Céni.

Mais, privée des fonds opérationnels, cette Céni de transition n’a rien mis en œuvre de substantiel pour préparer les élections à venir. Toute la machine électorale est restée quasiment suspendue jusqu’à la prise des fonctions, en octobre 2021, de nouveaux animateurs de la commission électorale.

Un retard à l’allumage pour le processus électoral. Cette stagnation s’est d’ailleurs poursuivie avec des controverses récurrentes autour de la désignation des responsables de la Céni, faisant craindre un « glissement » des échéances électorales, initialement prévues fin 2023. Ces controverses ont érodé la confiance en la Céni.

Pourtant, après les élections décriées de 2018, tout laissait penser qu’il existait une volonté de changement. Pour remédier aux faiblesses des cycles électoraux antérieurs, des pistes d’amélioration du système électoral avaient été avancées.

Mais à l’arrivée, la nouvelle majorité parlementaire les a presque toutes écartées. De nombreux garde-fous à la politisation de la Céni n’ont pas été repris dans la loi organique modifiée et complétée portant organisation et fonctionnement de la Céni.

Par exemple, la proposition d’instaurer un équilibre entre parties prenantes au processus dans la composition de la commission électorale a été rejetée. La réforme de la loi électorale n’a pas non plus pu garantir la transparence des opérations électorales à venir. Au passage, la proposition de loi d’un groupe des 13 personnalités politiques et issues de la société civile, le G13, qui comportait à ce sujet des suggestions pertinentes, a été vidée de sa substance avant d’être adoptée.

La Cour constitutionnelle, dernier verrou du processus électoral, n’a pas été épargnée par cette volonté du pouvoir de tout contrôler, craignant sans doute d’organiser des élections avec le risque de les perdre. Depuis 2020, plusieurs juges constitutionnels ont ainsi vu leur mandat être rompu, parfois à l’aide de méthodes peu orthodoxes. D’autres ont carrément été nommés à des fonctions incompatibles contre leur gré.

C’est dans ce contexte inquiétant que se préparent les prochaines élections, annoncées pour la fin 2023. Les institutions impliquées dans le processus électoral sont critiquées de toutes parts, y compris au sein de la coalition au pouvoir. Beaucoup remettent en cause leur indépendance. De sérieuses craintes existent également quant à la capacité de la Céni à organiser des scrutins crédibles dans les délais constitutionnels. Les leçons de 2018 ne semblent pas avoir été tirées : les mêmes causes risquent donc de produire les mêmes effets. La confiance dans le processus électoral doit redevenir l’enjeu principal. Toutes les parties prenantes, la Céni et la coalition au pouvoir en tête, devraient s’employer à trouver des mécanismes pour rassurer les uns et les autres. Le pouvoir en place détient en effet une lourde responsabilité - celle d’impulser une dynamique de rupture avec des cycles électoraux controversés. Et, dans l’hypothèse d’un dialogue politique, les différents acteurs devraient privilégier la recherche de solutions concrètes et audacieuses pouvant améliorer le système électoral, plutôt que le partage des responsabilités à tous les niveaux.

Leçons du processus électoral de 2018 L’Histoire retiendra que le processus électoral de 2018 a débouché, pour la première fois¹, au transfert pacifique du pouvoir au sommet de l’État, entre un président sortant et un autre proclamé vainqueur de la présidentielle. « Toutefois, l’alternance au pouvoir n’est pas la démocratie, même si elle peut y contribuer », note Jean Otemikongo Mandefu². Il faut dire que les résultats découlant des élections du 30 décembre 2018 ont péché par manque de transparence. D’un bout à l’autre du dispositif, de nombreuses irrégularités ont été constatées. La Céni sous contrôle politique Tout part de l’organe de gestion des élections. Comme pour les précédents cycles électoraux, la Commission électorale nationale indépendante (Céni) se retrouve, dès le départ, au centre de la controverse. Entre 2012 et 2019, la Céni connaît une instabilité dans sa composition. Ses membres sont issus d’un mélange de la coalition au pouvoir, de l'opposition et de la société civile. Après avoir dirigé la commission électorale lors des élections de 2006, l’abbé Apollinaire Malumalu fait son retour et est à nouveau placé à la tête de la structure en 2012. Mais,  la composante Eglise catholique, dont il est censé émaner, accepte mal sa nomination.

Avant et après les élections de 2006, Apollinaire Malumalu ayant travaillé pour la présidence de la République, son indépendance et sa neutralité sont donc remises en question. Quant aux délégués des forces politiques, six proviennent de la majorité et quatre de l’opposition. Avec les deux autres membres choisis par la société civile, ils ont tous un mandat de six ans et sont appelés à être indépendants vis-à-vis de leurs différentes composantes, selon la loi organique sur la Céni.

En pratique, les mandants gardent souvent le contrôle sur leurs délégués, n’hésitant pas à pousser à la sortie ceux qui n'obéissent plus aux mots d’ordre. La bataille pour le contrôle de l’institution refait surface en 2015 au moment du remplacement de l’abbé Malumalu, finalement devenu indisponible à la suite d’une grave maladie, en 2015. Corneille Nangaa est désigné pour prendre sa place à l’issue d’un processus de vote organisé par les confessions religieuses mais boycotté par l’Eglise catholique qui a dénoncé des irrégularités.

Ce changement à la tête de la Céni va entraîner d’autres changements dans la composition du bureau de la commission électorale, notamment celle d’André Mpungwe remplacé au poste de vice-président par Norbert Basengezi pour le compte de la majorité au pouvoir.

En fait, la pression politique pesait sur presque tous les membres du bureau, chaque camp voulant y placer le délégué le plus loyal possible. Accusé de connivence avec le pouvoir, le rapporteur Jean-Pierre Kalamba, initialement désigné pour le compte de l’opposition et issu de l’Union pour la démocratie et le progrès social (UDPS), a fait également l’objet de demandes de remplacement par son parti politique, sans succès. Protégé sans doute par ceux qui ont fini par le coopter, il restera en place jusqu’à la tenue des élections. Seul le rapporteur adjoint Onésime Kukatula semble n’avoir pas été concerné par ces batailles politiques.

Comme on le voit, la commission électorale, voulue indépendante par la loi, paraît être l’institution sous contrôle des politiques, avec une incidence négative sur la confiance en sa capacité à organiser, dans ces conditions, des élections crédibles. La controversée MAV : du rejet à l’acceptation ? À l’époque, les choix techniques de la Céni font, eux aussi, débat. À commencer par la machine à voter (MAV). Celle-ci fait son entrée dans le dispositif électoral lors du processus de 2018. La Céni la présente comme une simple imprimante. La MAV « va simplement servir à imprimer les bulletins de vote³ », rassure Corneille Nangaa, alors président de la Céni. Pour lui, recourir à la machine à voter ne signifie nullement organiser un vote électronique.

Ce que lui reprochent justement l’opposition et une large partie des organisations de la société civile. Ces dernières dénoncent la volonté de la Céni de violer les dispositions de la loi électorale qui interdisent, au moment de la polémique, le vote ne serait-ce que semi-électronique⁴.

A  l’époque, la Céni présentait aussi la MAV comme un moyen de rationaliser les coûts déjà exorbitants des élections, de limiter la fraude électorale et de réduire le temps de publication des résultats. Sans pour autant parvenir à convaincre l’opposition, qui avait rebaptisé le dispositif « machine à voler⁵ ». Pour l’opposition, la MAV visait à favoriser le candidat de la majorité au pouvoir à la présidentielle et à s’assurer une large victoire aux législatives. En fait, beaucoup craignaient la fraude car la MAV était confrontée à de nombreux défis, qui portaient notamment sur sa « fonctionnalité allant de la simple impression de bulletins de vote au décompte numérique et à la transmission des résultats, la manière dont les parties prenantes pourraient la surveiller, et la méfiance des électeurs vis-à-vis de cette nouvelle technologie⁶ ».

Le Groupe d’étude sur le Congo (GEC) pointait par exemple « le risque de provoquer des longues files d’attente » pour un « un électorat qui n’a aucune expérience des écrans tactiles », mettant également en garde contre « les dispositions prises en cas de panne ou de dysfonctionnement [qui] pourraient s’avérer insuffisantes au vu des expériences menées avec des appareils similaires dans d’autres pays⁷ ».

A  cela s’ajoutaient les problèmes liés à la couverture électrique du pays et l’opacité autour du marché d’acquisition de la MAV⁸. Pour tenter de rassurer les différentes parties, la Céni acceptera finalement de mettre en application les recommandations issues de l’audit de la MAV par Westminster Foundation For Democracy, un organisme public britannique dédié à la promotion des pratiques démocratiques. Celle-ci proposait notamment de désactiver le wifi par défaut, de limiter le nombre total des bulletins autorisés sur chaque machine, de réviser les processus de sélection et de confirmation des candidats⁹. A  l’issue des élections, la coalition au pouvoir conserve une majorité écrasante à l’Assemblée nationale mais son candidat à la magistrature suprême, Emmanuel Ramazani Shadary, n’est pas proclamé vainqueur de la présidentielle.

Des missions d’observation électorale salueront même les effets positifs de la MAV qui se sont avérés, selon elles, plus importants que les craintes suscitées. « En dépit [des] problèmes techniques qui ont été réglés une fois signalés, la MAV a eu un fonctionnement globalement positif, ce qui peut être tenu pour encourageant au vu des défis que son utilisation présentait », notera par exemple la Synergie des missions d’observation citoyenne des élections (Symocel) dans son rapport final¹⁰.

Concrètement, pour la Céni, la MAV était avant tout destinée à permettre une double vérification des résultats des scrutins : grâce aux données issues de la machine et à celles résultant du dépouillement manuel. Ces dernières primant sur les résultats sortis de la MAV en cas de discordance¹¹. Ce procédé « a permis aux responsables des élections de vérifier les résultats de décompte manuel par rapport aux résultats électroniques, ce qui peut avoir découragé la falsification et permis aux fonctionnaires d’identifier plus facilement une fraude potentielle¹² », relève, quant à lui, le Centre Carter, spécialisé notamment dans l’observation électorale. Lors de la proclamation des résultats, les chiffres annoncés par la Céni ont néanmoins différé de ceux issus des fuites de cette même Céni et des compilations parallèles des structures spécialisées de la Conférence épiscopale nationale du Congo (CENCO)¹³.

Les missions électorales étaient toutefois relativement positives par rapport à la 9 Un mauvais départ ? Fiabilité de la MAV. Par exemple, le rapport de la mission d’observation électorale de Justice et Paix Congo de la CENCO souligne : « 92,31 % des rapports attestent que les résultats de la MAV étaient conformes à celui du dépouillement manuel. Tandis que 7, 09 % des rapports affirment que ces résultats n’étaient pas conformes à celui du dépouillement manuel ». Dans ce dernier cas, 96,03 % de ces rapports indiquent que des membres du bureau de vote ont établi le procès-verbal du dépouillement et la fiche des résultats sur base du comptage manuel.

Lors de ce processus électoral, la MAV devait également permettre la simplification de la présentation des candidatures. Mission accomplie, selon le Centre Carter. « Les machines [ont] facilité la présentation des candidats et rendu les bulletins de vote plus facilement utilisables comparés aux bulletins de vote utilisés lors des élections précédentes¹⁴ », peut-on lire dans les conclusions de son rapport, regrettant néanmoins le fait que « l’éducation des électeurs concernant leur utilisation s’[était] révélée insuffisante ».

C’est pourquoi, en fin de compte, les différentes missions d’observation ne déconseillent pas le recours à la MAV à l’avenir. La Symocel recommande néanmoins une « évaluation participative de l’utilisation de la machine à voter, en vue de son éventuelle appropriation et de la sécurisation de ses données contre les attaques extérieures¹⁵ ». Le Centre Carter abonde en ce sens lorsqu’il rappelle les « bonnes pratiques internationales » qui voudraient que « les informations sur l'introduction éventuelle de systèmes de vote électronique [soient] mises à la disposition du public longtemps à l'avance ».

Ce que la Céni n’avait pas fait. La mission dépêchée par l’ONU entre mars et avril 2022 pour l’évaluation des besoins électoraux en RDC note que l’utilisation de la machine à voter fait partie des points de convergence entre les différents acteurs au processus¹⁶. Encore faut-il que « le cadre juridique et réglementaire existant [soit] mis à jour pour faire en sorte que l’utilisation de la technologie produise les avantages promis en termes de transparence des résultats et de possibilité d’action¹⁷», ajoute une étude commandée par International Foundation for Electoral Systems (IFES). D’autres points à consolider et des défis à relever Plusieurs étapes du processus électoral se déroulent sans susciter trop de critiques. De la révision du fichier électoral en passant par la réception des candidatures jusqu’à la tenue des scrutins : la capacité de la Céni à améliorer ces étapes du processus électoral est avérée. Le Consortium pour les élections et le renforcement des processus politiques (CEPPS) soutient, par exemple, que la dernière révision du fichier électoral « s’est distingué positivement de ses prédécesseurs, notamment grâce à l’utilisation de technologies qui réduisent la perte de données entre les kits de terrain et la base de données, ce qui représentait le plus grand défi pour la crédibilité en 2006 et 2011 et avait entraîné l’utilisation du vote hors liste¹⁸ ».

Mais,  des failles persistent. Par exemple, lors du précédent cycle électoral, au moins 16 % des électeurs ont été enrôlés sans empreinte digitale. Autre point à consolider : la réception des candidatures. Elle s’est également déroulée conformément au calendrier électoral et à la loi électorale. Même si, sur le terrain politique, certains candidats de l’opposition ont été exclus du processus et d’autres ont vu leurs candidatures invalidées. Il est important que les organisations de la société civile soient encouragées à observer cette étape du processus électoral. C’est surtout au niveau de la compilation et de la publication des résultats que le processus électoral rentre dans une phase critique. Dans la nouvelle version de la loi électorale, le législateur lui-même le reconnaît lorsqu’il cite la « faiblesse de compilation et de la traçabilité des résultats¹⁹ » électoraux parmi les griefs du cycle électoral précédent.

A  titre illustratif, selon la mission d’observation électorale de la Symocel, lors de ce processus électoral de 2018, la Céni  « a proclamé les résultats sans attendre la fin de la compilation dans les différents CLCR [centres locaux de compilation des résultats] à travers le pays²⁰ ».

Et ces résultats n’ont jamais été publiés bureau de vote par bureau de vote, confirmant la problématique récurrente de la publication transparente des résultats issus des urnes. Réformes électorales ou nouveau rendez-vous manqué Visiblement, les scrutins de 2018 n’ont pas mis fin à la crise de légitimité des animateurs des institutions politiques. Il fallait donc des réformes audacieuses pour repenser le système électoral congolais et faire en sorte 10 Élections à l'ère de Tshisekedi que les élections de l’après alternance pacifique soient crédibles et transparentes.

« Notre dispositif électoral mérite des ajustements appropriés », reconnaissait d’ailleurs le président Félix Tshisekedi lui-même, le 24 janvier 2019, dès son discours d’investiture. Et le chantier est immense. D’autant qu’il est question à la fois de discuter des textes législatifs²¹ et de certaines dispositions constitutionnelles²². Des propositions multiples pour les réformes électorales Fin janvier 2019, le premier discours du nouveau président de la République déclenche un élan de réformes sur les questions électorales. Plusieurs préconisations existent déjà. Il s’agit, entre autres, des recommandations du rapport général de la Céni sur le processus électoral 2012-2019, celles des rapports de missions d’observation électorale. Plusieurs organisations de la société civile ont mis en commun leurs initiatives de réformes en septembre 2020²³ et un groupe des 13 personnalités politiques et issues de la société civile (G13²⁴) a lancé, le 11 juillet 2020, l’« appel en faveur d’un consensus national sur les réformes électorales ». La volonté d’aller vers des réformes audacieuses et consensuelles se cristallise, en avril 2021, à l’investiture du gouvernement de Jean-Michel Sama Lukonde. Celui-ci s’engage à « convoquer des concertations politiques ad hoc » à ce sujet. Mais le processus d’examen de la proposition de loi modifiant la loi sur la Céni est déjà enclenché, non sans controverse, à l’Assemblée nationale.

Le texte est adopté par le Parlement, puis promulgué, le 4 juillet 2021, par le président de la République. Aucun ajustement dans le sens des réformes voulues n’y est décelé. Au contraire, la nouvelle législation confirme la politisation de la commission électorale et accorde la part belle à la majorité au pouvoir au sein du bureau de cette institution d’appui à la démocratie. C’est une première occasion de réforme manquée. Les regards se tournent alors vers le chantier de réforme de la loi électorale.

Depuis le 17 septembre 2020, dix députés, essentiellement membres du G13, ont déposé une proposition de loi contenant plusieurs préconisations courageuses. Elles comprennent notamment l’interdiction de cumuler les candidatures à deux scrutins du même degré, l’introduction d’un seuil de recevabilité des candidatures au prorata de 60 % des sièges en compétition à la place du seuil de représentativité appliqué lors des dernières législatives, la définition d’un régime légal exhaustif pour le vote électronique, l’interdiction pour le candidat titulaire d’avoir des suppléants ayant avec lui des liens de parenté, l’obligation de publier les résultats bureau de vote par bureau de vote et l’institution de la sanction contre le président de la Céni en cas de refus de publier les résultats bureau de vote par bureau de vote.

Trois mois après le dépôt de ce texte, le président Tshisekedi et son nouveau gouvernement ne se montrent plus pressés d'aller vers des réformes électorales. D’autant qu’en décembre 2020, le chef de l’État réussit un renversement du rapport de forces. Coincé depuis son arrivée au pouvoir dans une coalition avec son prédécesseur Joseph Kabila - en acceptant de quitter les fonctions de président de la République, ce dernier avait pris soin de conserver la mainmise sur le Parlement et, de surcroît, sur le gouvernement ainsi que sur les services de sécurité, voire sur la Cour constitutionnelle -, Tshisekedi a repris la main et a créé une nouvelle alliance autour de lui, l’Union sacrée de la nation (USN). Réformer pour organiser des élections transparentes à l’avenir ne semble plus être une priorité. Deux sessions parlementaires - celles de mars et de septembre 2021 - s’ouvriront et se clôtureront d’ailleurs sans que la proposition de loi initiée par le G13 ne soit examinée à l’Assemblée nationale. Les « concertations politiques ad hoc » sur les réformes électorales annoncées par le gouvernement ne figurent plus non plus à l’ordre du jour. Le « passage en force » ou la loi de la majorité ? Il faut attendre la session de mars 2022 pour voir la proposition de loi du G13 être examinée, le 14 avril, en plénière de l’Assemblée nationale. Mais le temps écoulé entre le dépôt de ce texte et le début de son examen à la chambre basse du Parlement n’a pas permis de rapprocher les parties prenantes au processus électoral pour un débat serein. En conséquence, l’opposition a décidé de boycotter les travaux. Un haut cadre du Front commun pour le Congo (FCC), plateforme de Kabila, s’en explique : « Il n’était pas question pour nous de cautionner ce passage en force de l’Union sacrée de la nation. Le processus électoral est biaisé, à la fois en amont, avec l’installation sans consensus de nouveaux animateurs de la Céni, et en aval avec les nominations des juges constitutionnels en violation de la Constitution. Et, au milieu de tout ceci, on savait que la loi électorale allait être taillée sur mesure²⁵ ». 

Ce boycott n’a pas empêché la majorité parlementaire d’imposer sa ligne. L’USN a mis en place un « groupe de travail » qui s’est réuni, le 26 avril, pour « lever les options » sur ce texte. Autrement dit, il s’agissait de décider sur ce qui devait être adopté, reformulé ou carrément rejeté de la version finale de la proposition de loi du G13 à soumettre au vote des députés. Une autre tendance au sein de la coalition au pouvoir considérait tout simplement que la loi électorale en vigueur au moment des débats était « globalement bonne et [pouvait] être maintenue²⁶ ». D’autant que, selon elle, ne pas réformer était « largement avantageux à la majorité actuelle de l’USN », pouvait-on lire dans le document reprenant la « contribution de l’USN à la révision électorale ». Ensuite, la commission politique, administrative et juridique (PAJ) de l’Assemblée nationale, dirigée par le député Augustin Mulumba Kanza (Cap pour le changement, majorité), a reçu, le 12 mai, pour mission de procéder à un examen approfondi de la proposition de loi. Talatala, baromètre de l’activité parlementaire et de l’action du gouvernement, projet mené par le GEC et Ebuteli, avait pu consulter les 19 pages du rapport de la commission PAJ déposé le 31 mai au bureau de l’Assemblée nationale²⁷. Sans surprise, en épluchant les 64 articles concernés, nous avons pu constater que la commission avait largement suivi les options suggérées par la majorité parlementaire en plénière ou au sein du « groupe de travail » mis en place par l’USN. Dans ce contexte, on ne pouvait s’attendre à ce que les 18 innovations majeures de la proposition du G13 - abstractions faites de celles qui impliquent la révision constitutionnelle - trouvent des relais au sein de la majorité. Le G13 - en tout cas ceux de ses membres qui demeurent députés, certains ayant été nommés ministres - a même dénoncé un « manque de débat » lors de l’examen de son initiative législative. Sans pour autant que cela ne change la donne.

Le texte a été adopté, le 15 juin, par l’Assemblée nationale et il a été promulgué le 29 du même mois avant même l’adoption du rapport de la commission mixte paritaire Assemblée nationale - Sénat, selon plusieurs députés consultés.

Sept principaux enseignements peuvent être tirés de cet épisode et des modifications finalement apportées à la loi électorale. 1. Le renforcement du seuil électoral. Le seuil de recevabilité proposé par le G13 a été adopté sans que le seuil de représentativité instauré en 2017 ne soit supprimé. Ce dernier consiste en un pourcentage (1 % pour les législatives, 3 % pour les provinciales et 10 % pour les locales) des suffrages valablement exprimés que chaque liste ou candidat indépendant doit atteindre pour être admis à l’attribution des sièges. Le nouveau dispositif - seuil de recevabilité -, quant à lui, contraint les partis ou regroupements politiques à aligner au moins 60 % des candidats sur le nombre des sièges en compétition sous peine d'irrecevabilité. 2. L’adoption de quelques « innovations » pas tout à fait nouvelles et l’oubli de légiférer. La nouvelle loi a retenu l’obligation de publier la cartographie électorale trente jours avant le début de la campagne électorale. Cette disposition était pourtant présente dans la version précédente de la même loi. Il en est de même de l’obligation de transmettre les plis aux cours et tribunaux chargés du contentieux électoral.

En revanche, alors qu’il prétendait innover sur des questions déjà réglées, le législateur a sans doute oublié, comme en 2017, de modifier l’article 146 de la loi électorale qui maintient la détermination du nombre des députés provinciaux en fonction du nombre d’habitants de la province au lieu du nombre d’électeurs. Cette incise malencontreuse remonte à la modification controversée de la loi électorale de 2015 lorsque le pouvoir en place tentait de lier le recensement de la population à la tenue des élections. 3. La publication des résultats du vote par le seul président de la Céni. C’est un recul par rapport à la version précédente de la loi électorale qui prévoyait que le président de la Ceni ou son remplaçant soient les deux personnes habilitées à rendre publics les résultats du vote.

Cette disposition de l’article 71 est désormais modifiée pour n’accorder cette responsabilité qu’au seul numéro un de la commission électorale. Cela renforce les pouvoirs du président de la Céni sur le reste des membres de la Céni et s’éloigne davantage des bonnes pratiques en matière de gestion électorale. En l’occurrence, ces dernières voudraient que l’on évite l’émergence d’un président de la Céni tout puissant et encouragent plutôt l’équilibre dans le processus de prise de décision au sein d’une commission électorale. Une avancée timide dans ce sens se signale toutefois dans la nouvelle loi organique sur la Céni par la création d’un poste de deuxième vice-président de la Céni, chargé notamment de la sensibilisation électorale²⁸. Par ailleurs, ne plus permettre que le remplaçant du président de la Céni rende publics les résultats du vote peut susciter un conflit avec la loi organique sur la Céni. Celle-ci organise en effet le remplacement du président en cas d'empêchement ou d’absence.

  1. Des contradictions concernant le régime légal sur le vote électronique. En cas de divergence entre les résultats issus de la machine à voter et ceux du dépouillement manuel lors d’un vote électronique ou semi-électronique, lesquels doivent être pris en compte ? Sur cette question fondamentale, le législateur tergiverse : alors que l’article 47 accorde à la Céni le pouvoir de rectifier l’erreur après avoir procédé aux vérifications, l’article 67 consacre la primauté des résultats compilés manuellement sur ceux agréés par la voie électronique.
  2. Des obligations sans sanctions. Il s’agit sans doute d’avancées timides. Le législateur a créé de nombreuses obligations pour les membres de la Céni. Par exemple, pour la première fois, la commission électorale est légalement appelée à afficher dans ses locaux et sur son site internet les résultats provisoires bureau de vote par bureau de vote. Toutefois, la loi ne précise pas dans quelle périodicité cette obligation doit être remplie et ne prévoit aucune sanction en cas de non-respect de cette obligation. Dans sa proposition de loi initiale, le G13 préconisait la nullité des résultats non publiés bureau par bureau au centre local de compilation. Le législateur a justifié le rejet des sanctions proposées par le fait que la loi organique de la Céni en consacrait déjà.

La nature de ces sanctions est pourtant différente : celles de la loi organique sur la Céni sont généralement relatives à la gestion administrative et financière de la commission électorale ainsi qu’à l’éthique de ses membres. En tant que telles, elles se limitent à la démission d’office ou à la déchéance des membres de la Céni. Par contre, celles proposées dans la version initiale du texte modifiant la loi électorale étaient spécifiques aux résultats des scrutins avec des conséquences pénales.

De fait, sans sanctions, ces obligations ressemblent à de simples recommandations faites à la Céni.

  1. L’incitation en faveur de la représentativité des femmes sur les listes. La nouvelle loi électorale exempte du paiement de la caution, toute liste qui aligne au minimum 50 % de femmes dans une circonscription. Il s’agit, certes, d’une avancée car les partis disposant de peu de moyens financiers recourront à ce dispositif, mais cela ne suffira pas à garantir une représentativité des femmes dans les assemblées électives après les scrutins.
  • • Un autre mécanisme plus concret pour promouvoir les candidatures féminines, préconisé par le G13, n’a par ailleurs pas été retenu. Il consistait à obliger les partis ou regroupements politiques à établir des listes « en tenant compte de la représentativité de la femme en concurrence d’au moins d’un tiers des candidats présentés et en tenant compte de la personne vivant avec handicap » dans une circonscription de plus de deux sièges. La version initiale de la proposition de loi instituait aussi la non-représentation des femmes et des personnes vivant avec handicap comme « motif d’irrecevabilité de la liste ». 7. La transparence électorale nominale. « Les innovations apportées [à la loi électorale] touchent généralement à la transparence des opérations de vote, au mode de scrutin et à la certification des 14 Élections à l'ère de Tshisekedi résultats qui participent à l’amélioration du système électoral », affirme d'emblée la nouvelle loi • électorale.

Pourtant, toutes ces innovations initiales ont été rejetées ou amendées, voire vidées de leur substance. Par exemple, l’obligation de publier les résultats bureau de vote par bureau de vote au niveau des centres locaux de compilation, sous peine de nullité de ces résultats, s’est transformée en simple obligation d’afficher les résultats provisoires publiés bureau de vote par bureau de vote dans les locaux de la Céni et sur son site internet. Comparativement aux attentes des parties prenantes au processus électoral (Céni, société civile et partis politiques) exprimées dans leurs différents documents précités et à la proposition de loi du G13, l’amélioration tant attendue du système électoral n’a pas eu lieu. Non seulement la réforme électorale n’a pas été consensuelle, mais elle présente des lacunes et apporte peu de changements enclins à favoriser la crédibilité du processus électoral. Déficit de confiance des parties prenantes Compte tenu des faiblesses de ces réformes électorales, plusieurs formations politiques et organisations de la société civile ne sont pas convaincues que le processus électoral en cours puisse largement différer des précédents.

Cette perception est renforcée par le manque de confiance dans certaines institutions impliquées dans le processus électoral, la non-inclusivité du processus électoral et la résurgence des restrictions de l’espace politique. La mainmise sur les institutions impliquées dans la gestion des élections Sous Kabila, le contrôle politique des institutions impliquées dans la gestion des élections était, cycle électoral après cycle électoral, décrié. Avec son successeur, Tshisekedi, ce constat persiste. Progressivement, à partir de fin 2020, lorsque le nouveau chef de l’Etat parvient à renverser les rapports de force, il fait en sorte de s’assurer du soutien de la Céni et de la Cour constitutionnelle. Cela suscite de sérieuses craintes quant à l’impartialité de ces institutions, à l’instar de ce qui s’était produit lors de précédents cycles électoraux. Portée par la modification de sa loi organique intervenue le 4 juillet 2021, la réforme de la Céni n’a pas mis fin au déséquilibre entre les trois composantes représentées au sein de la commission électorale. Bien que, dans le texte, la société civile soit passée de trois à cinq délégués, la majorité et l’opposition ont conservé chacune respectivement six et quatre représentants au sein de la centrale électorale.

De même, la confusion entre bureau et plénière de la Céni est restée savamment entretenue dans la loi organique : les membres du premier, organe de gestion, sont également membres de la seconde, organe de contrôle²⁹. Cette architecture rend difficile les contrepoids internes au sein de cette institution. Ces faiblesses systémiques de la Céni ont été aggravées par le processus de mise en place de ses actuels animateurs³⁰. Le manque de consensus entre les confessions religieuses autour de la désignation du président de la Céni a fragilisé la crédibilité de l’institution. Le choix de Denis Kadima fut contesté par les Églises protestante et catholique. Cet expert électoral renommé est soupçonné par ses détracteurs d’être proche du président Tshisekedi.

Et le fait que l’UDPS, parti présidentiel, a soutenu en coulisse sa candidature à la tête de la Céni n’a fait que renforcer ces suspicions de connivence. Publié en août 2022, le sondage du GEC et du Bureau d’études, de recherche et de consulting international (Berci), crédite Kadima de seulement 28 % d’opinions favorables.³¹ Et 45 % des Congolais sondés n’ont pas confiance dans la Céni pour organiser des élections crédibles, libres et transparentes. L’opposition politique ne dispose pas officiellement de délégués au sein de l’équipe actuelle de la Céni. Saisie par le bureau de l’Assemblée nationale pour désigner ses délégués, elle avait décliné l’offre. De son côté, le FCC continue de dénoncer, principalement, le défaut de consensus autour du processus de désignation du président de la Céni.

Pour sa part, Lamuka pointe la persistance de la politisation de la commission électorale. Finalement, Didi Manara, fraîchement éjecté de ses fonctions de président du groupe parlementaire du Parti du peuple pour la reconstruction et la démocratie (PPRD) à l’Assemblée nationale, jouera les trouble-fête à la stratégie de l’opposition, en allant déposer, le 15 décembre 2021, la liste des candidats membres de la Céni pour le compte de l’opposition et ce, malgré son défaut manifeste de qualité pour engager l’opposition. Celle-ci boycottera d’ailleurs, le 23 décembre, la plénière d'entérinement de ces nouveaux membres de la Céni censés la représenter.

Pour autant, l’opposition n’a pas empêché la majorité parlementaire de valider les noms proposés. Le tableau ci-après présente ainsi, du point de vue politique, une Céni déséquilibrée.

En dépit de quelques frustrations de certains regroupements de La Cour constitutionnelle n’échappe pas à ces disputes politiciennes, le pouvoir actuel ayant décidé de continuer à exercer le même contrôle que l’ancien régime sur cette haute juridiction. En fait, la Cour constitutionnelle congolaise a toujours été sous la coupe des politiques. Dès le départ, craignant sans doute les prérogatives que lui accordent les différentes Constitutions du pays depuis 1960, les décideurs politiques repoussent indéfiniment sa mise en place. Il faudra attendre 2015 pour que la Cour constitutionnelle soit enfin installée. À l’époque, le pouvoir s’assure toutefois d’amoindrir son rôle de contrepoids. La composition de la Cour constitutionnelle est alors politisée. Des juges sont choisis en fonction de leur loyauté ou de leur proximité vis-à-vis du régime. La même tactique semble continuer après la présidence de Kabila. La politisation de la composition de la Cour constitutionnelle s’est même accentuée.

En 2020, elle a en effet été au cœur du bras de fer qui opposait le président Tshisekedi et son prédécesseur.

Au milieu de cette bataille et dans la confusion, Benoît Lwamba, alors président de la Cour constitutionnelle, démissionne. Le procès-verbal actant sa démission est transmis au chef de l’État le 13 juillet 2020. « Benoît Lwamba avait par ailleurs rencontré Félix Tshisekedi le 4 juillet afin de l’informer de sa volonté de démissionner de son poste.

Outre les raisons personnelles invoquées, et notamment,  son âge, 75 ans, le magistrat a surtout évoqué auprès du président les “pressions” qu’il dit “continuer” à subir pour motiver sa décision », révèle dans la foulée Jeune Afrique³². Poussant son avantage, Tshisekedi se permet ensuite d’ordonner la mutation, contre leur gré, des deux juges constitutionnels, Noël Kilomba et Jean Ubulu. Ces derniers tenteront, en vain, de s’accrocher à leur poste³³. Trois juges ainsi écartés, le président Tshisekedi est libre de nommer, 16 Élections à l'ère de Tshisekedi le 17 juillet 2020, de nouveaux magistrats : Dieudonné Kaluba Dibwa, issu du quota présidentiel, Kalume Yasengo et Kamulete Badibanga, eux, proviennent du quota du Conseil supérieur de la magistrature, en remplacement de Kilomba et Ubulu nommés à la Cour de cassation. Kaluba Dibwa, devenu président de la Cour constitutionnelle, est finalement démis de ses fonctions en mai 2022, à l’issue d’un processus opaque de renouvellement des trois membres de la juridiction.

Un autre juge est également concerné : Evariste-Prince Funga Molima, issu du Conseil supérieur de la magistrature. Provenant du quota du Parlement, le juge Polycarpe Mongulu, lui, est décédé début avril à Kinshasa. Pour proposer un remplaçant à ce dernier, Assemblée nationale et Sénat, eux aussi, se tiraillent, chaque président de chambre voulant placer quelqu’un qui lui est loyal³⁴. Une illustration supplémentaire, s’il en fallait encore, de la mainmise des politiques sur la Cour constitutionnelle. Mi-juin 2022, Tshisekedi nomme trois nouveaux juges constitutionnels pour compléter la composition de la Cour.

De la coalition, seule l’USN y est représentée par tous les membres qu’elle a désignés ou cooptés. Et ce, même si, du côté des cinq délégués provenant de la société civile, seule la désignation de Kadima a fait l’objet de protestations.

La Céni et l’exclusion des parties prenantes Malgré tout, comment redonner confiance au processus électoral ? A  son arrivée aux affaires, la nouvelle équipe dirigeante de la Céni semble faire de cette question un objectif central. Elle promet d’améliorer les cadres de concertation entre la commission électorale et les différentes parties prenantes au processus électoral. Mais, la démarche entreprise par la Céni dans ce sens peine à convaincre. Dans sa communication sur le processus électoral du 27 juillet 2022³⁵, l’Eglise du Christ au Congo (ECC), par exemple, estime que « la Céni continue à mener des opérations extrêmement importantes sans associer les principales missions d’observation électorale et d’autres partenaires au processus ». La CENCO partage ce même sentiment d’exclusion. Ces deux structures seraient-elles tenues à l’écart des activités de la Céni pour s’être opposées à la désignation de Kadima à la tête de la centrale électorale ? Certains au sein de l’ECC et de la CENCO, consultés par le GEC et Ebuteli, le pensent.

D’autres affirment clairement qu’il s’agit d’une vengeance des dirigeants de la Céni. Ce qui fait dire à l’ECC que « la Ceni gère le processus électoral comme une affaire privée, et ce, à l’encontre des principes universels de transparence électorale »³⁶. Jean-Claude Sady, membre de la Symocel, regrette lui aussi que la commission électorale « ne convie à ses activités que les organisations qui lui sont proches³⁷ ». Quelques organisations politiques dénoncent également leur exclusion. C’est le cas, entre autres, de l’Action alternative pour le bien-être et le changement (AAB), dirigée par le député Boniface Balamage, resté fidèle à l’ancien président Kabila. Ce regroupement politique a écrit, le 17 Un mauvais départ ? 27 juillet, au président de la Céni pour dénoncer le fait que la commission électorale s’est permis d’inviter au cadre de concertation, en son nom et pour son compte, des personnes n’ayant ni titres et qualités pour l’engager conformément à ses textes statutaires. « Pareille attitude crée de la confusion et ne fait qu’exacerber la méfiance et les craintes de l’opposition et de la société civile face à la partialité du président de la Ceni³⁸ », selon l’AAB. Les restrictions de l’espace politique Plus l’on s’approche des élections, plus la répression des voix dissidentes s’accentue.

L’avènement de Tshisekedi à la tête du pays, en janvier 2019, avait pourtant suscité l’espoir de voir les libertés fondamentales davantage respectées. Et des signaux de rupture avec l’ancien régime ont pu être constatés : la libération des prisonniers politiques, le retour des exilés politiques, l’ouverture de certains médias proches de l’opposition. Même la radiotélévision publique, RTNC, s’était mise à rapporter les activités de l’opposition. Mais, au cours de l’année 2020, le pouvoir resserre la vis. Il profite de la pandémie liée au Covid-19, pour ordonner, entre autres, la limitation des manifestations politiques. Entre janvier et juillet 2020, Human Rights Watch dit avoir documenté « au moins 39 cas de menaces et de harcèlement liés à la liberté d’expression et à la liberté de la presse dans la moitié des 26 provinces du pays³⁹ ». L’année suivante, avec l’instauration de l’état de siège dans deux provinces du pays, le Nord-Kivu et l’Ituri, le sort du respect des libertés fondamentales ne s’améliore pas. « Les autorités militaires ont au contraire utilisé leurs pouvoirs exceptionnels pour porter encore plus d’atteintes aux droits des personnes en toute impunité, notamment au droit à la liberté d’expression et de réunion, et au droit à la justice », dénonce Amnesty International⁴⁰. Depuis l’instauration de cette mesure exceptionnelle, plusieurs personnes, y compris les députés nationaux et provinciaux, sont interpellées notamment pour avoir critiqué la politique sécuritaire mise en place.

A  Kinshasa, les poursuites pour offenses au chef de l’Etat, imputations dommageables ou injures publiques contre les autorités se multiplient. Jean-Marc Kabund-a-Kabund, ancien premier vice-président de l’Assemblée nationale, a ainsi été poursuivi notamment pour propagation de faux bruits. Et Jimmy Kitenge, secrétaire national du PPRD, ex-parti présidentiel, a été détenu pendant plusieurs jours au cachot de l’Agence nationale de renseignements (ANR). Face à cette résurgence des restrictions de l’espace politique, quelques organisations congolaises et étrangères ainsi que des experts nationaux et internationaux ont adressé, le 8 août 2022, une lettre ouverte à Antony Blinken, secrétaire d’Etat américain, à l’occasion de sa visite de travail en RDC. Ils ont notamment demandé à ce dernier de « dénoncer (...) la répression contre les militants, les manifestants et les journalistes, et [de] mettre en garde contre l’intolérance croissante à l’égard des critiques, qui risque de compromettre la tenue en 2023 d’élections libres et crédibles⁴¹ ». Vers un « glissement » ou vers des élections bâclées ? Dans sa feuille de route, publiée le 3 février, la Céni a veillé à ne pas s’écarter des délais prescrits dans la Constitution pour la tenue des élections⁴². La commission électorale n’a pas non plus omis de signaler que le respect de ces délais se confronte à plusieurs contraintes notamment d’ordre technique et financier.

A  14 mois des échéances électorales, où en est la Céni ? Depuis octobre 2021, elle s’est lancée dans les opérations de cartographie électorale et annonce vouloir démarrer la révision du fichier électoral dès le mois de décembre 2022. Entre-temps, le calendrier électoral n’a toujours pas été rendu public et le financement de la commission électorale demeure flou. Sans compter que dans l’est du pays, la situation sécuritaire préoccupante risque de compliquer les activités électorales. Le calendrier électoral se fait attendre L’équipe dirigeante de la Céni conduit-elle le processus électoral sans boussole ?

En tout cas, en l’absence de calendrier électoral, tout son travail est guidé par la feuille de route publiée au mois de février. Celle-ci est un document interne, dont l’objectif est notamment de servir de base pour des plaidoyers politiques auprès d’autres institutions et de parties prenantes au processus électoral. Avec des dates précises pour chaque activité, le calendrier électoral qui se fait attendre sera le seul document contraignant. À ce titre, il est l’un des éléments-clés de la transparence des opérations électorales. Il rassure parties prenantes quant au respect des délais et leur permet de mieux se préparer aux élections. Sans calendrier électoral, la Céni,  elle-même,  aura du mal à lever certaines options.

Par exemple, la loi sur l’identification des électeurs lui impose d'enrôler les mineurs qui atteindront 18 ans à la date du dernier scrutin du cycle électoral en cours. Une échéance, pour l’instant, inconnue car la feuille de route ne donne que des tranches de périodes dans lesquelles ce dernier scrutin pourrait se réaliser.

A  l’absence de calendrier électoral s’ajoute un déficit de communication de la part de la Céni. Son site internet n’est plus fonctionnel depuis plusieurs mois. Les parties prenantes au processus électoral ne savent généralement pas en avance ce que compte faire la commission électorale.

Si elle n’a pas véritablement initié de campagne de sensibilisation sur ses activités, la Céni participe néanmoins à quelques séances d’information notamment sur la loi électorale récemment promulguée. La cartographie électorale ne rassure pas Sur la feuille de route, la mise à jour de la cartographie électorale était prévue entre octobre 2021 et mars 2022. Mais la Céni a décidé de procéder à sa refonte totale. Entre 2013 et 2015, la stabilisation des cartographies électorales avait pourtant abouti à la production d’un atlas électoral. Selon la commission électorale, cet instrument avait d’ailleurs « résolu les questions liées à la localisation geospatiale  des sites de vote, l’installation des sites de vote dans des lieux accessibles et rattachés à des villages mieux identifiés, et également la réduction de la distance entre les sites de vote et leurs électeurs⁴³ ».

Le choix de la Céni de ne pas simplement mettre à jour cette cartographie électorale interroge.

D’autant que la refonte nécessite plus de moyens financiers. Car l’opération implique le déploiement d’équipes sur l’ensemble du territoire national pour collecter les données ainsi que le recrutement d’agents temporaires en appui sur certains sites. Aussi, ces opérations ne se sont pas déroulées dans le délai prévu dans la feuille de route. Alors qu’elles devaient se clôturer en mars, elles ont débuté concrètement en avril, avec le déploiement des équipes. Celles-ci ont passé près de quatre mois sur le terrain.

Au moment où nous publions ce rapport, la première cartographie, qui permettra de déterminer les centres d’inscription, n’est pas encore validée. Sans cartographie électorale complète, la Céni aura du mal à lancer la révision du fichier électoral, préalable à d’autres étapes clés du processus électoral. Autre bémol : l’absence de surveillance du processus de refonte de la cartographie électorale. Dans sa proposition de loi initiale modifiant la loi électorale, le G13 préconisait que la publication de la cartographie soit un processus participatif, ouvert et transparent entre toutes les parties prenantes au processus électoral. Mais,  le législateur en a décidé autrement, en laissant cette opération à la seule discrétion de la Céni. Celle-ci n’a pas clairement défini les modalités d’observation de cette activité par les formations politiques et les organisations de la société civile. Une dizaine d’opposants interrogés confient leur crainte de voir la Céni s'arranger pour prévoir plus de centres d’inscription des électeurs dans des circonscriptions acquises à la majorité au pouvoir.

Ou, globalement, que la Céni répartisse inégalement les centres d’inscription des électeurs entre leurs fiefs électoraux et ceux des membres de l’USN. L’imbroglio autour de la mutualisation des opérations d’enrôlement et de recensement Officiellement, le gouvernement s’est engagé à « ne pas conditionner la tenue des élections à la réalisation complète du recensement et de l’identification de la population⁴⁴ ».

Mais, en coulisse, il livre une bataille contre la Céni sur la question de la mutualisation des opérations d’enrôlement des électeurs, d’identification de la population et du recensement général de la population. Le 15 février 2022, Kadima a sollicité le président Tshisekedi pour plaider en faveur de la séparation claire de ces opérations au risque de retarder le processus électoral⁴⁵. Et le président de la Céni a cru avoir été entendu jusqu’à ce que, le 2 mars, un décret du Premier ministre portant organisation de la mutualisation de ces mêmes opérations⁴⁶ ne vienne semer le doute. Ce décret précise toutefois que la mutualisation ici n’est qu’une « simple mise en commun des ressources humaines, techniques, logistiques et matérielles (...) ».

Pour le gouvernement, mutualiser ces opérations permettrait de « réduire les coûts et [de] rationaliser les délais opérationnels⁴⁷ ».

Des sources gouvernementales parlent d’une possible économie d’environ 300 millions de dollars sur le budget global des élections.

A  la Céni qui s’inquiète de l’incidence de cette démarche sur le respect des échéances électorales, le gouvernement répond : « La centrale électorale devra privilégier la collecte des données des électeurs afin de respecter la contrainte des délais constitutionnels⁴⁸». 

Autrement dit, ce sont les opérations d’enrôlement qui seraient prioritaires à celles d’identification et de recensement de la population et de l’habitat que devront conduire l’Institut national de la statistique (INS) et l’Office national de l’identification de la population (Onip). C’est dans ce contexte plus ou moins confus que la Céni se prépare à lancer l’opération d’identification et d'enrôlement des électeurs. Elle a décidé d’acquérir les kits d'enrôlement auprès de l’entreprise sud-coréenne Miru Systems. C’est la même société qui avait livré les machines à voter pour les élections de 2018.

Cette attribution de marché a été contestée, sans succès, auprès de l’Autorité de régulation des marchés publics (ARMP) par la société Smartmatic, basée à Floride (Etats-Unis). Cette dernière estimait avoir soumis l’offre la moins disante⁴⁹.

Désormais, après le test des kits d’enrôlement, la Céni attend la livraison de ces équipements autour du 10 décembre 2022⁵⁰. Elle pourrait alors débuter concrètement la révision du fichier électoral vers fin décembre. En attendant, elle s'attellera à finaliser le processus de recrutement du personnel temporaire⁵¹ suspendu pour des besoins de validation de la cartographie des centres d’inscription. La formation de ces agents temporaires est programmée à partir du mois d’octobre 2022.

Selon les projections de la Céni consécutives à la refonte de la cartographie électorale, la révision du fichier électoral pourrait se dérouler dans près de 22 000 centres d’inscription, répartis en trois aires opérationnelles. Chacune de ces trois aires opérationnelles disposera de ses propres kits en vue d'enrôler les électeurs durant 60 jours. L’opération débutera ainsi dans les provinces de l’ouest du pays (aire opérationnelle 1), puis dans celles du Centre (aire opérationnelle 2) et dans celles de l’Est et dans les cinq pays - Afrique du Sud, Belgique, Canada, États-Unis, France - retenus pour l’enrôlement des Congolais vivant à l’étranger (aire opérationnelle 3).

La Céni espère identifier et enrôler 45 électeurs par jour dans chaque centre d’inscription⁵².

Ce qui justifie des projections autour de 50 et 60 millions d’électeurs enrôlés pour les prochaines élections.

Pour le fichier électoral révisé, la Céni envisage de prendre en compte l’iris au moment de la capture. Cette innovation pourrait cependant poser quelques problèmes. D’abord, ce procédé n’est pas prévu dans la loi portant identification et enrôlement des électeurs.

A  défaut de la révision du cadre législatif, la commission électorale se retrouverait en marge des dispositions légales, à l’instar de l’introduction de la machine à voter lors des élections de 2018.

Autre difficulté en vue : la phase pilote annoncée d’enrôlement des Congolais vivant dans cinq pays étrangers. Volontairement, la Céni a exclu les neuf pays limitrophes de la RDC. Ce qui pose la question de l’égalité entre Congolais de l’étranger. En principe, la législation en vigueur voudrait que tous les Congolais prennent part au vote. Lors des cycles électoraux précédents, ne disposant pas des moyens techniques et financiers pour enrôler les Congolais vivant en dehors du pays, la Céni a dû alors solliciter un moratoire à l’Assemblée nationale pour les exclure du processus électoral.

Pour les élections à venir, les Congolais vivant en Afrique du Sud, en Belgique, au Canada, aux Etats-Unis et en France pourraient enfin s’inscrire sur les listes d’électeurs. Mais, une brèche légale reste ouverte pour les autres Congolais vivant dans des pays non concernés par cette phase pilote, surtout ceux qui résident dans un Etat où la RDC ne dispose pas de représentation diplomatique ou consulaire. La loi les autorise à « se faire identifier et enrôler dans un centre d'inscription proche de [leur] lieu de résidence⁵⁴ ».

Ce qui pourrait alourdir davantage le processus en termes de nombre de personnes à enrôler et aggraver le problème de la détermination exacte des circonscriptions électorales.

Des circonscriptions électorales à réajuster La phase pilote d’enrôlement des Congolais de l’étranger a le mérite de déclencher la matérialisation d’une des promesses du président Tshisekedi. Mais, techniquement, il y a encore du chemin à parcourir.

En l’état, la législation électorale est muette sur le vote des Congolais de l’étranger aux législatives. Pour l’élection des députés nationaux, les Congolais vivant en dehors du pays ne sont, pour l’instant, rattachés à aucune circonscription électorale et il n’existe, par conséquent, pas de sièges pour leurs éventuels représentants à l’Assemblée nationale. Ils pourraient néanmoins voter lors de la présidentielle suivant les modalités à déterminer par la Céni⁵⁵.

A  l’intérieur du pays, des ajustements sont attendus. Selon les dernières opérations de stabilisation de la cartographie des entités territoriales, menées par la Céni et le ministère de l’Intérieur, « la RDC dispose de 33 villes, 310 communes, 145 territoires, 470 secteurs, 264 chefferies, 5 909 groupements et 88 710 villages⁵⁶ ».
Cet exercice avait conduit à surseoir certains décrets, portant création de nouvelles entités, pris en 2013 et 2015. Plusieurs provinces étaient concernées : Katanga, Kasaï Occidental, province Orientale, Equateur, Bandundu, Bas-Congo, Nord-Kivu, Sud-Kivu, Maniema⁵⁷.

Or, depuis 2017, plusieurs de ces nouvelles entités territoriales ont été réhabilitées. Certaines d’entre elles sont même actuellement pourvues des autorités exécutives. C’est le cas notamment des villes de Baraka, d’Uvira et de Kamituga, au Sud Kivu.

Aujourd’hui encore, ces entités ne sont pourtant pas retenues comme circonscriptions électorales, conformément à la loi.

Il en est de même de Lumumba-ville, dans la province du Sankuru. Les conflits éventuels autour de la reconnaissance, ou non, de ces nouvelles villes auront une incidence sur les élections locales, voire sur les législatives nationales et provinciales, en termes d’équité entre les entités. Trois options s’offrent à la Céni : soit elle sollicite une nouvelle modification de la loi électorale afin que celle-ci s’adapte aux réalités de l’innovation du vote des Congolais de l’étranger ; soit elle règle elle-même certains de ces problèmes à travers les mesures d’application de la loi électorale, la Céni ayant aussi la mission de procéder au découpage des circonscriptions au prorata des données démographiques actualisées⁵⁸ ; ou soit, comme en 2015, elle cherche un compromis avec le gouvernement sur la problématique relative à l’actualisation des entités territoriales du pays. Des décaissements irréguliers de fonds En RDC, le financement de la Céni s’estompe systématiquement après la tenue des élections.

Parfois, des décaissements de fonds sont opérés de manière irrégulière afin d’assurer le fonctionnement de l’institution et de rémunérer le personnel. Le fait qu’à l’issue de chaque cycle électoral, la commission électorale doit renouveler son équipe dirigeante ne fait que renforcer cet état de fait. En l’occurrence, le processus de remplacement de l’équipe Nangaa, arrivée fin mandat, en 2019, a été lancé en 2020 mais,  n’a abouti qu’en octobre 2021. Entre-temps, la Céni ne recevait plus suffisamment de crédits de la part du gouvernement.

Investi fin avril 2021, le Premier ministre Sama Lukonde s’est engagé à prévoir dans le budget de chaque année des crédits nécessaires pour le financement des élections.

A  cet effet, il a alloué 500 millions de francs congolais, soit environ 250 millions de dollars américains, dans le budget 2022 pour le compte des fonds des opérations électorales. Une façon de rattraper le retard accumulé dans le financement du processus électoral. À combien s’élève le budget global du processus électoral ? Plusieurs sources consultées l’estiment à près de 900 millions de dollars⁵⁹.

La Céni, elle, s’abstient de rendre public le budget des élections. Il s’agit là d’un grave souci de transparence dans la gestion des fonds publics.

Pour l’instant, la commission électorale semble privilégier des demandes graduelles de financement auprès du gouvernement. Il s’agirait de tenir compte des difficultés de trésorerie en vue d’éviter de sous-estimer ou surestimer ses besoins. Pour l’année 2022, la Céni a sollicité 624 millions de dollars⁶⁰, soit 392 millions de plus par rapport à ce qui lui a été alloué dans le budget de cette année.

Pour le cas particulier de l’exercice 2022, encore en cours d’exécution, sur les 581 709 843 352 francs congolais votés, soit environ 290,8 millions de dollars américains, il était prévu de décaisser 290 855 921 676 francs congolais, soit environ 145 millions de dollars, au mois de juin 2022. Mais,  seulement près de 55 millions de dollars ont été versés au 30 juin. Ce qui représentait un taux d’exécution de 37,8 % seulement.

Après les contradictions, par médias interposés, entre le ministère des Finances et la Céni au sujet du taux de décaissement des fonds opérationnels, la commission électorale n’affiche plus publiquement ses inquiétudes à ce sujet. De son côté, le gouvernement multiplie des annonces de mise à disposition de fonds en faveur de la Céni.

Le 7 octobre 2022,  par exemple, Nicolas Kazadi, ministre des Finances, a informé le conseil des ministres qu'après avoir obtenu en septembre 60 millions de dollars américains⁶¹, la Céni a bénéficié de nouveau d’une dotation de 47 millions de dollars américains. Ce qui porte le financement du processus électoral à 345,8 millions de dollars américains à ce jour.

Malgré tout, à quelques mois de la clôture de l’exercice budgétaire en cours, le gouvernement n’a pas encore doté la commission électorale des crédits que cette dernière lui a sollicité pour l'année 2022. Entre le respect des délais et l’intégrité électorale Le gouvernement et la Céni ne cessent de rassurer : les élections se tiendront dans les délais, soit d’ici fin 2023. Dans la partie est du pays, la situation sécuritaire est pourtant préoccupante, avec notamment la résurgence du Mouvement du 23-Mars (M23).

Soutenu par le Rwanda, selon le groupe d’experts des Nations unies, ce groupe armé contrôle la cité frontalière de Bunagana, dans le Nord-Kivu, depuis le mois de juin 2022. La province entière et sa voisine de l’Ituri se trouvent sous l’état de siège depuis mai 2021.

Cette instabilité sécuritaire interroge la capacité de la Céni à mener sereinement des activités liées aux élections dans cette partie du territoire national. Il en est de même de Kwamouth, dans le Maï-Ndombe, où l’on signale depuis plusieurs semaines des violences entre les communautés yaka et teke. Et plus globalement, au regard de différentes poches d’insécurité dans le pays, l’ECC appelle le gouvernement à « présenter un plan global de sécurisation des élections dans les zones exposées aux conflits armés⁶² ».

Dans la même optique, le ministère de l’Intérieur devrait songer à l’actualisation du décret du 6 mai 2005 portant plan opérationnel de sécurisation du processus électoral, aujourd’hui dépassé.

En attendant, de différents entretiens avec les membres de la Céni, il ressort une détermination apparente de rattraper le retard afin de tenir les délais. Certains assurent que plusieurs activités électorales se chevauchent, quand  d’autres promettent l’accélération de la cadence au fur et à mesure que les moyens financiers sont mis à la disposition de la Céni. L’idée de supporter un coût financier double ou triple des élections n’est pas exclue.

La Céni vient d’ailleurs de conclure le marché des kits d'enrôlement pour environ 93 millions de dollars américains⁶³, soit le double du montant déboursé pour acquérir ces kits en 2016 (46 millions). Elle envisage, en outre, de privilégier la voie aérienne pour l’acheminement de ses matériels afin d’éviter les retards qu’entraînerait la voie fluviale.

Toutefois, l’effectivité de certaines activités dépend de la réalisation complète d’autres. Le projet de loi portant répartition des sièges, par exemple, ne saurait être déposé à l’Assemblée nationale avant que les statistiques des électeurs ne soient disponibles. Il en est de même de la convocation de l’électorat qui, du reste, n’a pas été prévue dans la feuille de route de la Céni.

Qu’à cela ne tienne, la Céni compte réduire certains délais. Sur sa feuille de route, elle ne prévoit par exemple que six mois pour les opérations d'enrôlement. Celles-ci pourraient ainsi se clôturer au mois de juin 2023, si elles démarrent en décembre 2022.

Aucune mention cependant sur la place de certaines étapes importantes dans la fiabilisation du fichier électoral, à l’instar du nettoyage du fichier ou de l’audit interne ou indépendant.

Aussi, en référence aux précédents cycles électoraux, il faudrait considérer en principe huit ou 10 mois à partir de la livraison des kits d'enrôlement par le fournisseur en décembre 2022 pour espérer avoir un fichier électoral consolidé. C’est presque sur ces délais que les missions d’évaluation de l’ONU⁶⁴ et de l’Organisation internationale de la francophonie⁶⁵ avaient penché en 2016 pour la constitution du fichier électoral ayant permis d’organiser les élections de 2018.

Dans une étude récente commandée par le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), deux experts estiment qu’il faudra environ 640 jours (21,3 mois)⁶⁷ à la Céni pour organiser les élections à partir de la promulgation de la nouvelle loi électorale. Autrement dit, sans précipitation, les scrutins directs auraient lieu, au mieux, durant le premier semestre 2024. Les chercheurs Gérard Gerold et Mathieu Mérino sont convaincus qu’organiser coûte que coûte les élections d’ici fin 2023 impacterait négativement la qualité des scrutins et, éventuellement, leur intégrité. L’enjeu politique est par ailleurs considérable.

Pour le pouvoir, tenir les échéances électorales apporterait un certain crédit à l’engagement pris par le président Tshisekedi de ne pas cautionner un quelconque « glissement » du calendrier électoral. Mais cela permettrait surtout au candidat-président de se présenter aux élections en disposant d’un rapport de forces favorable : il a aujourd’hui la mainmise sur la territoriale, le gouvernement, le Parlement, voire certaines institutions impliquées dans le processus électoral, à l’instar de la Cour constitutionnelle. Le président sortant dispose aussi des moyens de l’Etat.

Serait-il pour autant tenté de pousser à la tenue d’élections bâclées au risque de voir, une fois de plus, leurs résultats contestés ? Ne pas organiser les élections dans les délais offrirait à l’opposition et à certaines organisations de la société civile un moyen de pression décisif. Le pouvoir qui a toujours refusé, jusqu’ici, de s’engager dans la voie des négociations politiques y sera contraint. Kabila en a fait l’expérience après le report des élections initialement prévues en 2016.

Aujourd’hui en difficulté pour faire descendre la population dans la rue afin de protester contre les différents passages en force du pouvoir, l’opposition semble attendre ce moment pour remobiliser et réclamer la convocation d’un dialogue politique.

«Ce n’est qu’ainsi qu’on pourra de nouveau essayer de pousser le pouvoir aux nouvelles réformes électorales, à la restructuration de la Céni et au compromis sur la composition des juges constitutionnels », espère un collaborateur de Kabila⁶⁸. Conclusion et préconisations politiques La RDC risque de rater l’opportunité de remettre son processus électoral en ordre. Les scrutins de l’après Kabila, avec l’alternance pacifique au sommet de l’État, semblent pourtant offrir au pays l’occasion de rectifier le tir. De faire en sorte que les élections retrouvent leur essence. Plusieurs propositions de réformes électorales ont été mises sur la table, notamment la proposition de loi du G13. Mais, les intérêts politiques ont fini par étouffer l’élan de rupture.

Tout indique aujourd’hui que l’on s’achemine vers un processus électoral qui porte déjà les germes de la tension et de la contestation.

Ce rapport-diagnostic est également revenu sur les principales raisons de la controverse autour des résultats des élections de 2018. Il suggère en effet que tout part de la volonté politique de contrôler la commission électorale censée être indépendante. Cette caporalisation de l’organe de gestion électorale commande par la suite des choix et des décisions techniques et politiques qui dénaturent le jeu électoral. Toute proportion gardée, le scénario de 2018 pourrait se répéter lors des prochaines élections. Le président Félix Tshisekedi a réussi à presque tout contrôler et compte bien pousser son avantage pour conserver le pouvoir.

Dans la précipitation et avec des décaissements irréguliers, la Commission électorale nationale indépendante (Céni) s’active à organiser des élections dans les délais, tout en rappelant les différentes contraintes sur son chemin. Le sceptre du « glissement » n’est donc pas si loin du processus électoral en cours. L’opposition et une partie de la société civile lorgnent le moment pour exiger le dialogue politique. Le tableau des éternels arrangements politiques pour le partage des responsabilités politiques se remet progressivement en place. Au détriment du sauvetage de ce processus électoral mal embarqué. Sauf si ces éventuelles négociations politiques ne s’articulent que sur les modalités pratiques d’améliorer le système électoral actuel.

C’est la quête de la confiance dans le processus électoral qui devrait être la priorité des parties prenantes.

A  commencer par la Céni,  elle-même. Elle doit véritablement chercher à rassurer. Cela passe notamment par l’inclusivité au sein de ses cadres de concertation ; la publication d’un calendrier électoral raisonnable et d’un budget détaillé de toutes les opérations électorales ainsi que du plan décaissement convenu avec le gouvernement ; la sensibilisation et l'éducation civique et électorale autour des opérations électorales en cours et les textes législatifs et réglementaires. La commission électorale se doit également d’anticiper les critiques sur le prochain recours aux machines à voter, en replaçant cette question au centre du débat public et en donnant accès à toutes les informations relatives aux modalités de leur utilisation.

Ses dirigeants devraient s’engager publiquement à afficher dans les locaux de la Céni et sur son site internet les résultats provisoires bureau de vote par bureau de vote.

Au gouvernement de la République, nous recommandons :

  • • d’assurer au bénéfice de la Céni un décaissement accéléré et régulier des fonds suivant le plan conjointement arrêté ;
  • • de faire cesser les différentes restrictions qui pèsent sur les libertés fondamentales et les harcèlements contre les acteurs de l’opposition ;
  • • de définir un plan de sécurisation du processus électoral en vue de mitiger les risques de violence susceptibles de perturber la bonne tenue des élections, surtout dans les zones en proie à l’insécurité notamment dans l’est du pays et au Maï-Ndombe.

Quant au Parlement, nous recommandons :

  • • d’accorder à la Céni des crédits adéquats aux opérations électorales dans le budget 2023 ;
  • • d’accorder le bénéfice de l’urgence à la loi portant répartition des sièges au cours de ses prochaines sessions ;
  • • d’assurer un contrôle régulier sur l’utilisation des fonds alloués à la Céni.

Les organisations de la société civile, les structures des confessions religieuses comprises, devraient commencer la surveillance de toutes les activités électorales en cours.

Encore faut-il que la Céni leur accorde l’accès à l’information et qu’elles aient les moyens conséquents.

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